人民財(cái)評(píng)：“自發(fā)自還”債務(wù)讓地方政府尊重市場(chǎng)規(guī)律

財(cái)政部5月21日宣布，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2014年在上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島試點(diǎn)地方政府債券自發(fā)自還，取代以往由中央財(cái)政代償?shù)脑圏c(diǎn)辦法。此舉被視為我國推進(jìn)地方政府舉債陽光化、市場(chǎng)化的重要探索。

此前國務(wù)院批準(zhǔn)了上海、浙江、廣東、深圳、山東、江蘇等地試點(diǎn)自行發(fā)債，雖然允許了地方政府自行組織發(fā)債，但還是由中央財(cái)政代為還本付息，再從地方扣除還債本息；而自發(fā)自還則強(qiáng)調(diào)地方自行還本付息。雖然此次試點(diǎn)還不是完全的市場(chǎng)化“自主發(fā)債”，試點(diǎn)地區(qū)在發(fā)債額度、期限等方面都受到中央較為嚴(yán)格的限制，但自發(fā)自還試點(diǎn)的推出，打破了地方政府舉債、中央提供隱性擔(dān)保的做法，提高了地方財(cái)政自主權(quán)，將進(jìn)一步推動(dòng)地方政府債務(wù)的陽光化。

國家發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見》明確提出：“要規(guī)范政府舉債融資制度，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能?！边@一提法透露出，以往地方融資平臺(tái)以銀行借貸為主的舉債模式，將被地方債、城投債等債券為主的融資模式所取代。

自發(fā)自還地方債的溢出效應(yīng)十分明顯。首先，將大大降低地方舉債的融資成本。以銀行貸款這種間接融資相比，債券直接融資的模式利率相對(duì)低了不少。雖然取消中央財(cái)政的隱形擔(dān)保后，地方債的發(fā)行利率會(huì)有所上揚(yáng)，但較銀行融資仍會(huì)有較大的成本優(yōu)勢(shì)。

其次，與銀行信貸相比債務(wù)融資的期限更為匹配，降低了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。銀行貸款一般期限較短，投入到一些周期較長的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，常常出現(xiàn)短貸長投的問題，項(xiàng)目還未產(chǎn)生收益和現(xiàn)金流的時(shí)候就面臨還貸壓力。而此次地方債發(fā)行的期限為5年、7年和10年，能較好地與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的回報(bào)周期相匹配。

更重要的是，債務(wù)發(fā)行的透明化，可以通過市場(chǎng)手段更好地約束地方政府的發(fā)債規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)。此次試點(diǎn)辦法明確地方債的發(fā)行要實(shí)行登記備案。發(fā)債規(guī)模的備案，可以使債券市場(chǎng)清晰地了解地方政府負(fù)債情況，負(fù)債規(guī)模過大、負(fù)債率較高的地方將面臨債券無法順利發(fā)行的問題。同時(shí)，大量機(jī)構(gòu)和個(gè)人投資者的介入，可以對(duì)地方負(fù)債情況作出更加專業(yè)和精確的判斷，負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)過高的地方，發(fā)債利率將出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)、利率明顯上揚(yáng)，這些市場(chǎng)信號(hào)有助于地方政府確定合理的負(fù)債規(guī)模、控制負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。

此次中央對(duì)地方發(fā)債的規(guī)模、發(fā)行方式、定價(jià)、信用評(píng)級(jí)、信息披露、兌付等有了一整套規(guī)定。地方債發(fā)債模式的改革，使我國地方債與西方的市政債越來越接近，但是我國地方債市場(chǎng)的完善還有較長的路要走。

地方政府需要編制清晰的資產(chǎn)負(fù)債表，并建立完善的債務(wù)償還機(jī)制。只有對(duì)地方財(cái)政數(shù)據(jù)、負(fù)債狀況、現(xiàn)金流等信息透明化，市場(chǎng)對(duì)地方債才會(huì)認(rèn)可和接受，發(fā)債利率才能準(zhǔn)確反映債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。此次試點(diǎn)再次強(qiáng)調(diào)了地方政府披露債務(wù)的義務(wù)，地方債發(fā)行將倒逼地方財(cái)政的公開化。在償債機(jī)制方面，各級(jí)地方人大應(yīng)在財(cái)政預(yù)算中安排專門的還款資金，確保債券按時(shí)還本付息。

信用評(píng)級(jí)是債券投資者的指南，債券市場(chǎng)的健康運(yùn)行離不開信用評(píng)級(jí)制度，此次試點(diǎn)推出的信用評(píng)級(jí)制度被視為防范風(fēng)險(xiǎn)的重要一環(huán)。如何真正建立有公信力的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)與制度，還亟待市場(chǎng)的完善。